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“十三五”推進可再生能源發展的戰略思考 

2016年05月24日

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摘  要     作為能源綠色化發展的主體,可再生能源持續健康發展是實現能源生產革命和能源供應轉型不可或缺的重要途徑。當前我國可再生能源已進入到大范圍增量替代、區域性存量替代的發展階段,但在未來發展空間、能源系統融入、技術進步創新、政策機制保障等方面面臨愈加嚴峻的挑戰。“十三五”是我國可再生能源發展承上啟下的關鍵時期,需要結合電力體制改革進程,以促進可再生能源電力發展機制為先導,在法律法規、能源市場、基礎設施、技術推進、價格財稅、監督管理等諸多方面創新機制,解決制約發展的瓶頸問題,推進可再生能源成為主力能源之一的進程。
 
 
 
我國已提出了推動能源生產和消費革命的能源發展方向,持續增加清潔、綠色能源供應量、不斷提升其在能源生產和消費中的比重是能源革命的基礎。可再生能源作為能源綠色發展的主體,其規模化發展是實現能源供應轉型不可或缺的重要途徑,也是建設生態文明、達成美麗中國夢的重要組成部分。我國政府在2009年提出到2020年非化石能源在一次能源消費結構中占比15%的目標,2014年又進一步提出了2030年非化石能源占比20%的目標,既是未來能源綠色發展的路徑指引,也明確了近中期可再生能源發展的任務。
“十三五”是我國可再生能源發展承上啟下的關鍵時期,需要切實采取有效政策措施,結合能源發展形勢和改革進程,創新機制,解決制約可再生能源持續健康發展的瓶頸問題,使可再生能源在能源供應綠色轉型、推動能源生產革命中發揮應有作用。
1可再生能源已進入到大范圍增量替代、區域性存量替代的發展階段
近年來,我國可再生能源技術快速進步,產業實力顯著提升,市場規模迅速擴大,開始呈現大范圍增量替代的趨勢。從總量看,2015年可再生能源發電和生物液體燃料等商品化可再生能源利用總量達到4.4億噸標準煤,占全國一次能源消費總量的10.2%,較2014年提高0.8個百分點。再考慮核電的貢獻,全部商品化非化石能源年利用量達到4.92億噸標準煤,在一次能源消費總量中的比重為11.4%,達到國家2015年非化石能源占比目標。如考慮太陽能熱利用、生物質能供氣、地熱供熱等非商品化可再生能源利用,2015年可再生能源在一次能源消費總量的占比達到11.8%。從分布和近年來增長情況看,水電貢獻量最大,累計裝機達到3.2億千瓦,年發電量超過1.1萬億千瓦時,在一次能源消費總量中的占比達到8.2%;風電和太陽能增長最為迅速,風電累計裝機接近1.3億千瓦,發電量占全社會用電量的比重達到3.3%,光伏發電裝機達到4318萬千瓦。無論是新增市場,還是累計應用量,在水電、風電、光伏、太陽能等多個可再生能源應用領域,我國均位居世界第一,既為實現2020年和2030年非化石能源占比目標和遠期更大規模發展打下基礎,也在全球推進能源轉型、應對氣候變化的大環境下,使我國在國際上樹立了推進可持續發展的良好形象。
在資源稟賦富集地區,可再生能源已開始實現區域性存量替代。如水能資源豐富的云南、四川、青海等省份,2015年含水電可再生能源發電量在其總發電量的比例分別達到90%、87%和79%。2015年甘肅、青海、黑龍江、吉林、寧夏的非水電可再生能源發電量在其總發電量的比例均超過10%,新疆和河北的占比也接近10%。
“十三五”末我國要實現非化石能源占比15%的目標,根據當前形勢分析,2020年能源消費總量預期在48億噸標準煤左右,由于核電、水電等項目前期準備和建設周期長,根據截至2016年一季度已經開工項目情況,可預估核電、水電在2020年的能源貢獻量分別為1.1億噸標準煤和3.6億噸標準煤。因此,以商品化可再生能源加上核電實現2020年非化石能源占比目標的關鍵著力點在于風電和太陽能發電的規模化應用。根據研究分析以及《可再生能源“十三五”發展規劃(征求意見稿)》,屆時風電、光伏發電裝機需要分別達到2.5億千瓦和1.5億千瓦。此外,太陽能、生物質能、地熱供熱和供氣等非商品化可再生能源的貢獻也不容忽視,在市場化深入推進、政策實施到位情況下,2020年非商品化可再生能源貢獻量可能達到1.8億噸標準煤,對全面推進能源體系綠色轉型有重要作用。
 



 
 
 
注:全部可再生能源占比和商品化可再生能源占比為研究測算值
圖1  可再生能源和非比石能源發展情況和占比目標



圖2  2015年各類商品化非化石能源在能源消費中的比重
2可再生能源發展面臨多重重大挑戰
雖然我國可再生能源在過去十幾年間取得了長足進步,但隨著應用規模的不斷擴大,可再生能源在未來發展空間、能源系統融入、技術進步創新、政策機制保障等方面面臨愈加嚴峻的挑戰。
2.1以常規能源為主導的能源體制不能滿足可再生能源發展需求
隨著可再生能源在能源和電力系統中的比例不斷提升,尤其是在部分已實現規模化存量替代的地區,可再生能源與能源體系、生態環境保護和經濟社會發展的關系愈加深化復雜。但以化石能源為基礎的現有能源戰略規劃、能源體系和市場機制、管理體制對可再生能源的制約作用日益突出,尤其是在2015年能源和電力需求增長緩慢的新形勢下,可再生能源與常規能源之間的矛盾加劇,可再生能源在項目布局、電力市場空間、輸電通道利用、能源系統創新等方面與化石能源利用之間產生了巨大的利益沖突。如果傳統的以常規能源為主導的能源管理體制機制不進行實質性的調整,這些矛盾沖突無從化解。
2.2現有能源體系和基礎設施不足以接納規模化可再生能源應用
近兩三年,我國棄風、棄光、棄水現象日趨增多,可再生能源限電比例不斷增加,2015年風電全國限電比例達到15%,甘肅、新疆、吉林等省區限電比例超過30%;光伏全國限電比例達到11%,甘肅、新疆、寧夏的限電比例分別達到31%、26%和7%。當前限電比例不斷攀升的主要原因在軟環境即能源體制方面,主要是前述可再生能源與常規能源之間的利益沖突和發展空間的矛盾,但能源基礎設施不足的硬條件問題也必須予以正視和重視,提前謀劃,否則在電力體制改革、能源體制改革取得突破性進展后,將成為可再生能源發展的限制性因素。當前我國能源和電力結構仍以煤炭和煤電為主,電力系統中缺少具備靈活調節能力的天然氣電源和抽水蓄能電源,電網系統的調節能力差。此外,統一的能源市場和跨區域電力輸送發展滯后,能源豐富地區窩電問題嚴重,缺少完整統一的跨區域輸電網規劃,使可再生能源的市場空間受到限制。
2.3可再生能源的成本競爭力仍有待進一步提升
“十二五”期間,通過技術創新和規模效益,我國可再生能源成本實現了較大幅度下降,尤其突出的是光伏和風電,光伏發電投資從2010年的4萬元/千瓦左右降低到2013年的1萬元/千瓦左右;并且根據產業發展預期,到2020年光伏發電成本還可至少降低1/4;目前風電投資也普遍在8000元/千瓦以內,較2010年降低15%以上,到2020年有望通過技術進步再使風電成本下降15%以上。盡管如此,如果延續當前不考慮煤電的環境等外部性成本的經濟評價體系,風電、光伏發電的成本在2020年仍將高于煤電,價格需求高于煤電將使其處于不利競爭地位。此外,各種生物質能、地熱能在與化石能源相比時仍然存在成本偏高的問題,與可再生能源相關的智能電網、儲能等技術還不成熟,成本也較高。因此,在今后一段時期內,技術進步和降低成本仍然是可再生能源發展面臨的重大挑戰和基本任務。
2.4沒有建立適應可再生能源持續發展需要的市場利益調節機制
當前能源價格和稅收制度等市場調節手段尚未充分反映化石能源的資源稀缺性以及霧霾、碳排放等生態環境外部性成本,沒有為化石能源和可再生能源發展給予公平的市場競爭環境,從而導致各界對可再生能源顯性補貼投入過高等錯誤判斷的出現。加上國內外能源價格走低、降低能源價格以促進實體經濟發展等形勢,近期可再生能源電價附加水平調整以及可再生能源發展基金規模受限,使可再生能源發展面臨資金支持難以持續的制約。
>近年來,我國可再生能源技術快速進步,產業實力顯著提升
2.5可再生能源政策沒有得到有效落實
自2005年《可再生能源法》頒布以來,有關政府部門陸續出臺了百余項相關配套政策,形成了較為完善的促進各類可再生能源發展的政策框架,無論是政策覆蓋的范圍、力度,還是細致的舉措,都在國際上堪稱典范。但在促進政策的實施和落實上普遍存在問題。如,根據《可再生能源法》要求,應全額保障收購可再生能源,但在實際執行過程中,對于可再生能源電力,電力調度運行機構仍普遍沿用火電年度發電計劃進行管理,尚未建立可再生能源電力優先上網的運行機制,可再生能源電力上網無法保障,節能發電調度沒有得到有效落實,導致較高比倒、較大范圍可再生能源限電情況發生。生物質制氣和可再生能源供熱等在接入氣網和城市熱網方面也存在市場準入障礙。
3結合能源和電力體制改革進程,以創新機制推進可再生能源發展
我國政府在2015年頒布了《電力體制改革方案》,“十三五”既是我國電力體制改革起步和推進的重要時期,又是保證可再生能源持續發展、使其成為主力能源之一的關鍵時期。建議結合電力體制改革進程,以促進可再生能源電力發展機制為先導,從法律法規、能源市場、基礎設施、技術推進、價格財稅、監督管理等諸多方面建立和實施創新機制,實現體制機制上的突破,推進可再生能源成為主力能源之一的進程。具體建議如下。
3.1強化能源變革和推進可再生能源利用的法律保障和法治軌道
加強法律法規體系建設,為可再生能源發展打下堅實的法律基礎,把促進能源結構合理化、推動能源生產和消費革命的制度以法律形式做出規定,明確能源基本法律的地位、作用,并在基本法指導和約束下構建完備的能源法律法規體系,改變目前僅靠單項法律約束而導致各個法律之間重復、交叉或者不配套,不協調甚至沖突的現狀。出臺“能源法”等基礎法律,并明確可再生能源的戰略和優先地位;增強《可再生能源法》的操作性和約束力,落實全額保障性收購制度,消除可再生能源市場消納障礙,明確可再生能源發展基金和補貼資金的長效機制;《電力法》要按照電力體制改革思路、依市場化方向進行調整,以建立市場配置資源、供需形成價格并促進節能減排的現代電力市場體系為目標,從法律層面確立基于市場競爭的電價形成機制和綠色節能調度機制。
3.2建立促進可再生能源發展的市場機制
加快推進以價格市場化為核心的電力體制改革。以建立市場配置資源、供需形成價格、促進節能減排的現代電力市場體系為目標,建立基于市場競爭的電價形成機制和電力調度機制,取消僵化的火電發電計劃制度,保障具有低運行成本優勢的可再生能源電力項目優先上網和消納。在完全取消火電發電年度計劃前,應切實落實可再生能源全額保障性收購制度,精細并優化確定運行計劃、備用容量安排,建立適應我國電源結構的新型調度機制。促進可再生能源電力的跨省區消納利用,建立相互開放的跨省區的全國性電力市場,逐步實現開放與融合,推進跨省區可再生能源電力消納。充分發揮需求側響應的潛力,通過技術和經濟手段發展可轉移、可中斷負荷等。
3.3嚴格控制新增化石能源尤其是新增煤電建設
2015年我國經濟發展進入新常態,能源和電力增長有限,增速分別僅為0.9%和0.5%,但同期煤電仍在“大干快上”,2015年新增煤電裝機超過5000萬千瓦,且有超過3億千瓦的煤電處于在建、核準或前期工作狀態,在總體電源過剩明顯的情況下,造成各類電源之間,尤其是煤電與可再生能源這一綠色電力之間直接爭奪當前的利益空間和未來的發展空間。考慮綠色低碳發展轉型、煤炭消費總量控制、電力需求增速放緩、可再生能源加快發展的形勢,“十三五”期間我國必須在污染嚴重和可再生能源資源豐富的重點地區嚴格控制、在全國全面控制新增煤電項目建設,為可再生能源電力創造市場空間,維持合理的電力電量供需平衡,并確保在電力系統中率先實現綠色轉型。
3.4加快促進可再生能源應用的能源基礎設施建設
加快可再生能源資源富集地區配套送出工程建設,加快建設配套電網建設。在可再生能源與常規能源資源都富集的地區。應統籌考慮能源基地外送通道規劃,在遠距離、跨省區電力外送通道中優先考慮風電、光伏等可再生能源的送出需要。配套送出的火電項目應按照可再生能源發電最大設計出力調峰運行。
3.5建立多維度的技術研發創新體系,以技術進步提升可再生能源經濟性和競爭力
盡快建立完善以市場為導向、政府為引導、企業為主體、科研單位為支撐、國際合作為助推、用戶廣泛參與的產學研用技術創新體系。加強對可再生能源裝備產業技術創新的規劃引導,建立技術創新市場導向機制,依托重大工程和示范項目,加強技術攻關和綜合配套建設。優化科研資源配置,加大資金投入和政策扶持力度,加強重點實驗室、工程技術研究中心和實證測試平臺建設,構建開放共享互動的創新網絡,提高資源利用效率。
3.6完善可再生能源補貼和稅收政策,創新電價和交易機制
其一,在補貼機制方面,完善可再生能源補貼政策,擴展可再生能源發展基金來源渠道和規模,適時提高可再生能源電價附加標準,創新補貼方式,提高補貼資金使用效率,解決當前可再生能源發展基金規模不足、對可再生能源開發企業補貼拖欠問題。
其二,結合電力體制改革,創新可再生能源價格機制和補貼政策,在輸配電改革試點地區建立可再生能源度電補貼機制,推進可再生能源電力參與電力市場,完善可再生能源電價政策,根據可再生能源發電成本情況和趨勢,建立可再生能源電價逐年調整機制,在考慮煤電環境成本基礎上,2020年實現風電與煤電上網電價、光伏發電與電網銷售電價相當。
其三,推動建立有利于可再生能源持續發展的交易機制,即建立健全反映資源稀缺及環境外部成本的能源產品價格和稅收形成機制,推進綠色稅制轉型,加快推進資源稅改革、環境稅和碳稅出臺,充分體現可再生能源環境價值等社會效益。推動建立與碳排放總量控制和碳交易相協調的可再生能源綠色證書系統和交易機制,在全國范圍內開展交易試點。
3.7創新促進可再生能源規模化應用的機制并切實落實
一是落實可再生能源目標引導制度。2016年3月,國家能源局發布了《建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》,明確了各省市區可再生能源開發利用目標,制定了能源消費總量中可再生能源比重目標和全社會用電量中非水電可再生能源比重目標,除目標引導外,對目標完成情況考核是政策落實的關鍵,應盡快建立可再生能源開發利用監測和評價制度,形成完整的規劃開發、運行消納、監測評價的可再生能源發展考核機制。
二是一些近期明確的關鍵性政策也亟需細化和落實,如可再生能源全額保障性收購制度、可再生能源綠色證書和交易制度等。
三是加快促進分布式可再生能源開發利用相關機制建設。根據《電力體制改革方案》,應允許擁有分布式可再生能源的用戶或微網系統參與電力交易,試點分布式可再生能源第三方轉供模式。
四是探索可再生能源熱網和電網融合運行機制建設。擴大可再生能源與常規能源多能互補的區域供熱系統應用范圍和規模,確保可再生能源熱力優先并入熱力管網,推動熱網和電網技術整合與系統集成,開展可再生能源熱網和電網融合運行機制試點和機制建設,建設更為高效、靈活的能源系統。
3.8建立健全能源行業綜合管理和專業監管體系
強化政府引導、規范和協調作用,減弱投資管理職能。完善可再生能源與電力電網、油氣管網、城市熱網等相關能源領域的行業間規劃、政策和管理協調機制,加強能源主管部門與價格、財稅、融資、國土、海洋、城建、工業、交通、環保、應對氣候變化等相關主管部門之間的協調機制。加強可再生能源開發及在電力、城市建筑、工業、交通等領域推廣利用的投資管理、市場準入、價格與補貼、基礎設施建設、標準規范制定、監管考核等方面的協調機制。調整和明確中央和地方權責關系。按照“強化引導、提升效率”的原則,科學劃分、調整明確在可再生能源管理、項目投資、價格機制、融入網絡、統計報告和核查體系建設中的職責。
主要參考文獻
[1]中國電力企業聯合會.2015全國電力工業統計快報[R].2016.
[2]國家發展和改革委員會能源研究所,國家可再生能源中心.可再生能源電力發展信息簡報[R].2016
(本文發表在環境保護雜志2016年第5期)
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