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2016年我國天然氣發展形勢、政策及2017年展望

2017年03月28日

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 2016年我國天然氣發展形勢、政策及2017年展望
楊 晶,劉小麗
(國家發展和改革委員會能源研究所,北京  100038)
摘要:本文回顧了2016年我國天然氣行業發展形勢,消費回暖但增速仍不及預期,進口被動恢復快速增長,國內生產受到抑制,非常規天然氣生產喜憂參半。總結了天然氣體制改革政策進展,價格市場化改革“快馬加鞭”,輸配監管取得重大突破,交易平臺正式運行,改革有序推進,效果逐步顯現。展望2017年,改革紅利可期,“煤改氣”刺激下天然氣消費有望持續回升。建議繼續深化改革,重點落實已出臺的改革政策,總結試點經驗并適時向全國推廣;通過出臺可中斷氣價等,多措并舉擴大天然氣消費。
關鍵詞:天然氣;2016年;展望
中圖分類號:F426 文獻標識碼:A 文章編號:1003-2355-(2017)03-0022-05
Doi:10.3969/j.issn.1003-2355.2017.03.004
 
收稿日期:2017-03-06
作者簡介:楊晶(1982-),女,國家發展和改革委員會能源研究所工作,畢業于清華大學,獲工學學士、管理學博士,研究方向為石油和天然氣發展戰略、產業政策、國際合作等。
 
隨著2016年宏觀經濟實現穩中向好發展,能源領域供給側改革已初見成效。在這種背景下,天然氣領域也出現了一些新特點、新進展、新趨勢。
1 2016年天然氣發展形勢分析
1.1 天然氣消費回暖,但仍處于低速增長
經歷了2015年全國天然氣消費增速跌至21世紀以來最低水平之后,進入2016年,在天然氣價格市場化改革加快推進和各地方非居民終端用氣價格水平自主下調的因素驅動下,加之大氣污染治理背景下多地采暖鍋爐煤改氣工程陸續投產的帶動,主要用氣行業天然氣消費量顯著回升。盡管如此,由于其他競爭性替代能源的價格水平相對較低,天然氣經濟性處于劣勢的局面并未得到明顯改善,造成交通、化工等領域天然氣消費增長持續放緩甚至萎縮,致使全國天然氣消費仍然處于低速增長區間。在以上多重因素作用下,預計2016年全年天然氣表觀消費量為2058億m3,同比增長126億m3,比2015年消費增量翻了一番,同比增速從2015年的3.4%提高至2016年的6.5%,見圖1,但是仍處于21世紀以來增速較低的區間內。天然氣占一次能源消費的比重從2015年的5.9%提高至2016年的6.3%,僅增加了0.4個百分點,要達到“十三五”規劃提出的2020年達到8.3%~10%的目標,還需努力提速。
1.2 常規氣生產繼續放緩,非常規氣形勢各異
2016年,我國天然氣生產呈現出兩種表現。一方面,常規天然氣生產增速繼續放緩。雖然2016年全國天然氣需求增長已顯著回升,但是與前10年兩位數的高速增長相比仍有較大差距,遠不及行業預期,再加上LNG進口量大幅增長擠占了國內市場份額,造成國內常規天然氣生產受到一定程度的抑制,尤其是第二、三季度的消費淡季,部分常規氣田不得不壓減產量,以適應低迷的市場需求。預計2016年全年天然氣產量1371億m3,同比增長僅1.8%,延續了“十二五”期間產量增速持續下滑的趨勢,并成為21世紀以來增速最低的年份,年增量僅25億m3,還不到“十二五”期間平均年增量的1/3。
另一方面,非常規天然氣生產喜憂參半。頁巖氣生產延續了“十二五”期間的良好發展勢頭,取得積極進展,預計2016年全年產量70億m3,同比增長52.2%。煤制氣產量平穩增長,全年生產16億m3,同比增長14.3%,主要來自前期投產的新疆慶華、大唐克旗和內蒙古匯能項目。煤層氣的發展形勢從“十二五”時期的未達到規劃預期開始進一步惡化,呈現出低迷態勢。2016年地面抽采量僅45億m3,與2015年基本持平,同比僅微增1.7%;利用量42億m3,利用率持續增加,同比提高6個百分點。此外,受國內外能源市場寬松和國內煤礦大規模關井壓產的影響,井下瓦斯抽采量增長受限,并可能已經接近峰值,預計2016年全年抽采量128億m3,利用量48億m3,利用率僅為38%。
1.3 天然氣進口被動恢復快速增長
與2015年天然氣需求低迷導致進口明顯放緩相比,2016年受到國內市場消費回暖的刺激,加之在國際天然氣市場價格持續低位的帶動下,我國天然氣進口恢復了快速增長態勢。2016年全年天然氣平均進口價格從2015年的每噸2587元降至2016元,同比大幅下降了22%,見圖4。受此影響,2016年全年天然氣進口量同比增加17.9%,達到721億m3左右,徹底擺脫了2015年3.4%的低增速,再次回到兩位數的高速增長區間。LNG進口增量也從2015年的20億m3回升到2016年的110億m3,見圖5。需要注意的是,除了前述的價格因素,天然氣進口大幅增長是在很多長貿合同進入執行期的背景下出現的,是履行合同的需要,因此可以說這種增長是被動的,是以大力壓減國內氣田產量為代價的。在進口量恢復快速增長的帶動下,天然氣對外依存度從2015年的30.0%上升至2016年的33.4%,換句話說,我國天然氣凈進口量已達到表觀消費量的1/3。
表現最突出的是LNG進口。雖然早在2015年就有一些新的LNG項目陸續投產并帶動長貿合同進入執行期,我國LNG進口能力隨之邁上一個新臺階;但是,由于市場需求疲軟,LNG進口受到抑制和拖延,2016年進口量僅270億m3,同比下降2.0%,有史以來首次出現負增長。進入2016年,受長貿合同照付不議條款影響,以及國際天然氣市場價格較低造成中短期進口利潤可觀,加之國內市場回暖以及季節性供暖用氣需求的增加等諸多因素共同作用,LNG進口量快速反彈,預計2016年全年進口量同比增長12.6%,達到347億m3左右。進口LNG憑借價格優勢通過“液來液走”和槽車運輸的方式迅速擴大了國內LNG市場份額。筆者認為,雖然最近幾年國際市場LNG現貨價格持續保持低位,但是由于我國的LNG進口量絕大部分來自長貿合同,2016年現貨LNG的比例不足5%,因此國際價格對我國LNG進口的影響有限,2016年LNG進口量增長反彈的主要原因是之前簽訂的長貿合同進入了執行期,進口量屬于被動增長。
此外,管道氣也實現了穩定增長。預計2016年全年進口386億m3,同比增加12.5%,增速提高了5.2個百分點。
2 天然氣體制機制改革和政策進展
雖然石油天然氣行業體制改革整體方案尚未出臺,但是天然氣領域深化改革的步伐并未因此而放慢;相反,繼2015年天然氣以“小步快跑”方式率先啟動改革之后,2016年天然氣市場化改革的政策和配套措施更是頻頻出臺,按照“放開兩頭、管住中間”的改革方向加速前進,成為這一輪能源領域改革的亮點。
2.1 天然氣價格市場化改革“快馬加鞭”
2013年以來,國內天然氣價格市場化改革穩步推進。在2015年順利完成了價格改革“三步走”的政策安排和年底適度下調了非居民用氣門站價格的基礎上,2016年天然氣價格市場化改革更是“快馬加鞭”,繼續深入推進,推動天然氣價格相應下降,減輕企業用氣負擔470億元左右,助力供給側結構性改革。
(1)2015年底出臺的“允許上浮20%”政策如期兌現
2015年,為了刺激國內天然氣市場需求,進一步提高天然氣價格市場化程度,國家發展和改革委員會對天然氣門站政府指導價格下調了0.7元/m3,并將最高門站價格管理改為基準門站價格管理,規定供需雙方可在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體價格,但價格上浮在2016年11月20日后才可實施。此次調價后全國各省區市門站的基準價格普遍降低,全國平均價格從2015年年初增量氣和存量氣并軌后的2.51元/m3降至1.81元/m3。2016年11月,上述價格調整方案中提到的“允許上浮20%”的政策按計劃實行。這項政策的如期兌現,表明非居民用氣門站價格已實現在一定的范圍內靈活浮動,標志著全國非居民用氣門站價格管理模式已經從過去的政府定價正式轉變為可以在一定程度上體現市場供需關系的定價模式。
(2)在福建省推行天然氣門站價格改革試點工作
借助西氣東輸管道將向福建省供應天然氣的契機,2016年11月,國家發展和改革委員會發布了《關于福建省天然氣門站價格政策有關事項的通知》,提出在福建省開展天然氣門站價格市場化改革試點,明確西氣東輸供福建省的天然氣門站價格不再執行政府指導定價,而是由供需雙方協商確定。取消對天然氣門站價格的管制,采取市場化的定價方式,有利于引導資源配置更加合理和優化。如果福建省門站價格市場化改革試點成功,那么實現全國天然氣門站價格完全放開、由市場供需雙方決定的最終目標就指日可待,這將是天然氣市場化改革的重要成果。
(3)全面放開化肥用氣價格
在全國化肥行業產能嚴重過剩的背景下,為促進化肥產業化解產能過剩矛盾,優化天然氣資源配置,2016年11月,國家發展和改革委員會發布了《關于推進化肥用氣價格市場化改革的通知》,規定全面放開化肥用氣價格,由供需雙方協商確定。作為重要的農業生產資料,長期以來為保障化肥行業的穩定發展,國家對化肥用氣一直給予了特殊價格政策,其價格水平明顯低于其他工業用戶,價格改革步伐也嚴重滯后。近年來化肥行業供大于求問題突出,企業開工率較低,以天然氣為原料的化肥企業競爭力明顯不如以煤炭為原料的企業,供氣企業和化肥企業在化肥生產用氣的數量、比重方面頻繁出現矛盾。放開化肥用氣價格,有助于理順價格,緩解供需雙方矛盾,并促進化肥行業化解過剩產能,實現可持續發展。
(4)明確儲氣服務價格由供需雙方協商確定
隨著天然氣消費量迅速增長,儲氣設施建設速度偏慢、調峰能力不足的矛盾日益突出,影響了天然氣市場平穩運行。為鼓勵投資建設儲氣設施,增強天然氣供應保障能力,2016年10月,國家發展和改革委員會出臺了《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》,提出儲氣服務價格由儲氣設施經營企業根據儲氣服務成本、市場供求情況等與委托企業自行協商確定,具體的儲氣設施天然氣購進價格和對外銷售價格,均由市場競爭形成。這項政策的出臺,有利于鼓勵社會資本參與投資和建設儲氣設施,彌補儲氣調峰“短板”,對促進天然氣行業長期健康發展具有重要意義。
由于以上四項價格改革政策都是在2016年第四季度出臺,目前正在加快推進和落實之中,因此實施效果有待進一步觀察。從氣量上看,改革后除少量涉及民生的居民用氣之外,占全國天然氣消費總量80%以上的非居民用氣門站價格已實現主要由供需雙方自主協商決定。其中,大約有30%的氣量是在一定范圍內實現的市場化定價,即上浮20%、下浮不限;另有50%的氣量則已經徹底實現由供需雙方決定的價格機制,包括頁巖氣、煤層氣、煤制氣、LNG、化肥企業用氣、直供用戶用氣和儲氣庫氣價等。
2.2 加強天然氣輸配監管工作穩步推進
本輪天然氣改革按照“管住中間”的思路,以輸配環節為突破口,取得了顯著成效。2016年,國家先后出臺了關于天然氣輸配環節信息公開、輸配定價和成本監審等方面的政策。
(1)推動實現了管網信息公開
為了促進天然氣管道設施的公平開放和第三方準入,早在2014年國家能源局就率先制定了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》(國能監管〔2014〕84號),并在幾個LNG接收站進行了第三方準入的嘗試,取得了積極效果。為了進一步加強油氣管網設施公平開放的監管、提供管網設施公平開放的信息基礎,2016年9月,國家能源局綜合司發布了《關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》,對公開主體、公開內容、公開方式和監督管理等進行了明確規定。此后兩個月內,中海油、中石化和中石油按照政策要求,先后在官方網站上公開了其擁有的長輸管道、LNG接收站等全部基礎設施信息,一些地方省份也開始向社會公開其省內的管網信息,如山西省等。歷經3年實現的天然氣基礎設施信息公開,為設施的公平開放和監管工作提供了基本條件,是本輪改革的一項重大突破。
(2)制定了管道運輸價格和定價成本監審管理辦法
在經過兩個月的征求意見后,2016年10月,國家正式出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》,從2017年1月1日開始執行。政策規定,管道運輸企業應在每年6月1日前,通過企業門戶網站或指定平臺公開其收入、成本以及管道運輸價格的具體測算表格。這意味著管道運輸企業必須實現財務獨立核算,才能按照以上要求提供運輸成本、價格等相關信息,而這個時間要求是在2017年6月1日前完成。該政策為此次天然氣改革中最關鍵的“管網分離”提供了基礎,邁出了至關重要的一步。
(3)規范地方天然氣輸配價格監管
過去幾年天然氣領域改革大多在中央政府層面和全國范圍內進行,很少涉及各省區市內部的天然氣輸配環節和下游市場。由于一些省區市內的天然氣供氣環節過多、加價水平過高,造成終端用戶難以充分享受到改革紅利。為加強天然氣輸配價格監管,降低下游企業用氣成本,2016年8月,國家發展和改革委員會發布了《關于加強地方天然氣輸配價格監管降低企業用氣成本的通知》,要求各地方政府要全面梳理天然氣各環節價格,“摸清家底”,重點降低過高的省區市內管道運輸價格和配氣價格,減少供氣中間環節,取消不合理收費,同時建立健全監管長效機制。在該政策引導下,各地紛紛出臺配套政策,主動降低終端用氣價格,例如江西省降低了省內天然氣管輸價格,將居民用氣和非居民用氣管輸價格并軌,統一為0.35元/m3;又如陜西省將省燃氣公司供各城市燃氣企業及直供用戶的非居民用氣管輸價格在現行政府定價基礎上下調了0.121元/m3。預計通過降低過高的管道運輸和配氣價格,每年將降低企業用氣成本20億元以上。
2.3 天然氣交易平臺正式運行
2016年11月,上海石油天然氣交易中心轉入正式運行階段,并推出了兩項重要的價格指數,即中國LNG出廠價格指數和中國華南LNG交易價格指數。該交易中心于2015年7月開始試運行,在會員企業的大力支持下,平臺上的天然氣交易量穩步提升。2016年天然氣交易量達到305億m3,其中管道氣279億m3,LNG成交量175萬t。通過該平臺進行的天然氣交易已經覆蓋了華東、華中、華南、華北、西南和東北等區域,影響范圍不斷擴大。此次推出的兩項中國天然氣價格指數,將大大提高上海石油天然氣交易中心的影響力,有利于實現我國天然氣市場價格的發現,引導國內市場的平穩健康運行。
3 2017年天然氣發展形勢及政策建議
3.1 發展形勢
展望2017年,天然氣改革紅利可期,行業發展健康有序。“煤改氣”刺激下消費有望持續回升,受進口量穩定增加的影響,國內生產維持低速增長。
近年來天然氣市場化改革進程不斷提速,尤其是2016年第四季度密集出臺了一系列改革政策,預計改革紅利將在2017年和“十三五”后期逐步顯現。改革的順利推進,必將促進天然氣行業發展更加健康、可持續,進而推動中長期天然氣市場需求和供應能力大幅提升。從短期來看,隨著多地“煤改氣”進程加速,2017年全國天然氣需求有望延續2016年的回升態勢,消費量繼續保持較快增長,預計大約為2200~2250億m3,同比增長約6.9%~9.3%。天然氣生產方面,國際天然氣市場價格持續低迷,造成國內天然氣市場將總體延續供大于求的局面。但是,冬季用氣高峰與夏季用氣低谷的季節性差異有逐漸加大的趨勢,季節性和區域性供應緊張的局面仍有可能出現。受以上因素影響,預計2017年全年天然氣產量仍將繼續低速增長,大約為1400億m3,增長約2.1%;夏季消費淡季時,國內氣田產量還可能受到進口氣抑制。同時,受國際天然氣市場持續供大于求,長貿合同規模較大,以及天然氣價格改革、天然氣交易中心建設進程加快的影響,預計2017年天然氣進口量將繼續保持快速增長,全年有望達到840億m3,同比增長約16.5%。
3.2 政策建議
我國天然氣正處于發展的黃金時期,但是距離實現2020年占一次能源消費8.3%~10%的目標仍然任重道遠。建議以“煤改氣”和天然氣領域體制改革為重要抓手,在“十三五”時期著力降低天然氣終端價格,優化天然氣利用方式。
(1)多措并舉擴大天然氣消費
考慮到2017年天然氣供應能力過剩的情況,要重點擴大天然氣市場消費。一是進一步擴大天然氣發電利用。在東部省會城市及計劃單列市的中心城區繼續設立“禁煤區”,鼓勵環渤海、長三角和珠三角地區發展燃氣調峰電廠,在京津冀魯、長三角、中南等大氣污染重點防控區支持發展天然氣熱電聯產項目,在甘肅和內蒙等可再生能源電力集中區支持配套建設天然氣發電項目。二是設立天然氣調峰專項補貼,對冬季保供的天然氣企業給予一定的財政補貼,保證“煤改氣”項目能夠順利推進。三是盡快出臺可中斷氣價,發揮價格的市場引導作用,優化資源配置,促進可中斷供氣用戶的發展。
(2)重點落實改革政策,總結并推廣試點經驗
2017年應繼續深化改革,重點落實已出臺的改革政策,總結試點經驗并適時在全國推廣實施。一是加快落實管道運輸價格管理辦法和定價成本監審辦法,通過實踐反饋不斷調整實施方案。二是以長輸管網運輸價格和成本監審實踐為經驗,重點落實地方天然氣輸配價格監管政策,出臺地方輸配氣管網運輸價格和成本監審管理辦法。研究如何減少省區市內的供氣環節,通過加強監管降低輸配環節的成本,使終端用氣價格水平更加合理,通過達成利益相關方“多贏”的局面來促進行業的可持續發展。可參考廣東全面梳理管道天然氣各環節價格、加強管道天然氣價格監管的經驗,研究向全國推廣實施。三是在推進天然氣市場化定價的同時,鼓勵供需雙方簽訂長短結合且具有一定靈活度的供氣合同,避免價格大幅波動,促進天然氣市場平穩運行。四是盡快完善基礎設施公平開放實施細則,落實第三方準入,提高LNG接收站等基礎設施利用率,促進天然氣進口。此外,要以采礦權放開為突破口,帶動油氣行業體制改革穩步推進。在研究和總結新疆礦權改革試點經驗和教訓的基礎上,進一步采取以采礦權放開為突破口的改革措施。考慮將三大石油公司掌握的大量不易開采但短期內并無開發計劃的資源拿出來,通過合理的轉讓和補償機制,使其進入礦權流轉市場,使其他市場參與者有條件通過競爭性出讓方式取得資源,從而形成局部競爭,促進上游產能建設和提高效率,以實現低成本開采。
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本文發表于《中國能源》2017年第3期 江苏11选五遗漏号码